REPUBBLICA ITALIANA N. 6316/09 REG.DEC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO NN. 615 e 4927 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,quinta Sezione ANNO 2008
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello:
- n. 615/2008, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Massimo Lacatena con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, Via Poli, n. 29;
CONTRO
la Società Cooperativa SAMNIUM MEDICA, in persona del legale
rappresentante p.t., Dott. Crescenzo Simone, il quale si costituisce anche a nome proprio, e i Sigg.ri Ermenegildo De Marca, Antonio Catalano, Raffaello Landolfi, Antonio Pacelli, Guido Cosenza, Antonio Albanese, Gerardo Colucciello, Ida Albanese, Antonietta, Roberto Di Paola, Giovanni Antonio Cutillo, Giuseppe, Di Mezza, Gennaro Paradiso, Giuseppe Buono, Filomena Palmieri, Antonio Sannino, Mario Sauchelli, Domenico De Blasio, Maria Grazia Colella, Mario Marotta, Amelia Izzo, Giuseppe, De Girolamo, Domenico Borzillo, Mariolina Petroccia, Caterina Casale, Attilio Sabione, Eleonoro Nicola Aceto, Fernanda Di Mezza, Carmine Della Ratta, Michele Marotta, Filomeno Lavorgna, Pasquale Bove, Alfredo Montefusco, Bernardo Salerno,
2 N°. RIC.615 e 4927-08
Franco De Cicco, Bruno Bocchino, Pietro Meola, Vincenzo Luciani, Cosimo Pedicini, Vincenzo Melillo, Enrico Panella, Clementina Maio, Maria Rosaria Falato, Giancarlo Bocchini, Arturo, Miele, Alfonso De Franco, Angelo Fusaro, Emilio Libero Federico, Angelo Conte, Annio Mayatico, Giuseppe De Blasi, Pasquale Braucci, Gabriele Monteforte, Rosario Antonino, Gaspare Forgiane, Vincenzo Lago, Nicolo' Emanuele Li Donni, Antonio Molfetta, Antonio Pastore, Domenico Bozzi, Antonio Stasi, Silvestro, Alessandro Savoia, Mario Zoino, Maria Cristina Pedoto, Lucia Vitale, Alessandro Di Santo, Cesare Cardone, Angelina Capone, Simone Crescenzo, rappresentati e difesi dall’Avv. Raffaello Capunzo, con il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, Via Cosseria, n. 2, presso il Dott. Alfredo Placidi; Gentile Nicola E Iannotti Carlo, Trofa Giuseppina, Insogna Maria Assunta, Togna Primo, Polcino Remigio, Carrese Pasquale, Petretti Mario Rosario, Servodio Rosa, Camilleri Giacomo, Ciccarello Claudio Antonio, Di Palo Sabatino, Clemente Beniamino, non costituitisi;
- l’Azienda Sanitaria Locale BN/1, in persona del Direttore generale p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Augusto Chiosi, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, Via Amiterno, n. 3, presso lo studio dell’Avv.ssa Giovanna Buonavoglia;
- n. 4927/2008, proposto dalla Azienda Sanitaria Locale BN/1, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Augusto Chiosi con il quale è elettivamente domiciliata 3 N°. RIC.615 e 4927-08 in Roma, Via Amiterno, n. 3, presso lo studio dell’Avv.ssa Giovanna Buonavoglia;
CONTRO
la Società Cooperativa SAMNIUM MEDICA, in persona del legale rappresentante p.t., Dott. Crescenzo Simone, il quale si costituisce anche a nome proprio; nonché dai dott.ri Ermenegildo De Marca, Antonio Catalano, Raffaelo Landolfi, Antonio Pacelli, Guido Cosenza, Antonio Albanese, Rosaria Marra, Gerardo Colucciello, Ida Antonietta Albanese, Roberto Di Paola, Giuseppe Di Mezza, Giuseppe Buono, Giuseppe Buonomo, Filomena Palmieri, Antonio Sannino, Domenico De Blasio, Mario Marotta, Amelia Izzo, Mariolina Petroccia, Caterina Casale, Attilio Sabione, Eleonoro Nicola Aceto, Carmine Della Ratta, Filomeno Lavorgna, Pasquale Bove, Alfredo Montefusco, Bernardo Salerno, Franco De Cicco, Bruno Bocchino, Pietro Meola, Vincenzo Luciani, Enrico Panella, Clementina Maio, Maria Rosaria Falato, Giancarlo Bocchini, Arturo Miele, Angelo Fusaro, Emilio Libero Federico, Giuseppe De Blasi, Pasquale Braucci, Gabriele Monteforte, Gaspare Forgione, Vincenzo Lago, Antonio Pastore, Domenico Bozzi, Antonio Stasi, Mario Zoino, Lucia Vitale, Alessandro Di Santo, Cesare Cardone, Angelina Capone, Simone Crescenzo In Pr. E Q.Le Rappr. Samnium Medica, rappresentati e difesi dall’Avv. Raffaello Capunzo, con il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, Via Cosseria, n. 2, presso il Dott. Alfredo Placidi; 4 N°. RIC.615 e 4927-08
i Sigg.ri Nicola Gentile, Carlo Iannotti, Giovanni Antonio Cutillo, Gennaro Paradiso, Mario Sauchelli, Giuseppinade Trofa, Giuseppe, Borzillo Girolamo, Togna Domenico, Remigio Polcino, Fernanda Di Mezza, Pasquale Carrese, Michele Marotta, Mario Rosario Petretti, Rosa Servodio, Cosimo Pedicini, Giacomo Camilleri, Lodovico Bruno, Vincenzo Melillo, Alfonso De Francesco, Claudio Antonio Ciccarello, Angelo, Majatico Annio Conte, Sabatino Di Palo, Antonino Rosario, Nicola Emanuele Li Donno, Antonio Molfetta, non costituitisi;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, 1^ Sezione, con la sentenza del 2 ottobre n. 8752;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 7 novembre 2008, il Consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi l’Avvocatessa Panariello per delega dell’Avv. Lacatena e Orienti per delega dell’Avvocato Capunzo, Chiosi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1.- La Cooperativa Samnium Medica e i medici indicati in epigrafe come appellati hanno impugnato in primo grado la nota dell’Azienda Sanitaria Locale BE/1 dell’11 luglio 2006. n. 101088, e le singole comunicazioni dei Distretti sanitari indirizzate agli stessi medici (medici di medicina generale e pediatri) concernenti l’imposizione di un “budget” di spesa individuale per 5 N°. RIC.615 e 4927-08 l’assistenza farmaceutica, specialistica e riabilitativa.
I ricorrenti hanno impugnato, nei limiti dell’interesse azionato con il ricorso, anche le deliberazioni della Giunta regionale della Campania del 16 giugno 2006, n. 800, concernente “Volumi di prestazioni sanitarie per il 2006 e correlati limiti di spesa – Determinazioni”, e del 9 dicembre 2005, n. 1843, avente ad oggetto “Equilibrio economico delle Aziende Sanitarie Locali, delle Aziende Ospedaliere e della Fondazione Pascale”.
I ricorrenti hanno poi proposto motivi aggiunti impugnando i seguenti atti dell’Azienda Sanitaria Locale BN/1:
1) la deliberazione del 13 luglio 2006, n. 214, concernente i provvedimenti per il contenimento della spesa farmaceutica convenzionata;
2) la nota del 24 luglio 2006, n. 107123, recante disposizioni operative relative al “budget” individuale di spesa farmaceutica;
3) la nota del 10 ottobre 2006, n. 379/ASB, contenente i limiti di spesa farmaceutica per il primo semestre 2006;
4) la nota della A.S.L. BN/1 del 10 0tt0bre 2006, n. prot. 379/ASB, contenente i limiti di spesa del primo semestre 2006; gli atti connessi ivi compresa la nota del 12 luglio 2006 prot. n. 101632, concernente le azioni di contenimento dei costi.
Sempre con i motivi aggiunti, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento anche:
a) del verbale dell’incontro avvenuto in data 12 giugno 2006 tra la A.S.L. BN/1 e le rappresentanze sindacali;
b) della nota prot. n. 101537 del 12 giugno 2006;
c) della deliberazione della Giunta regionale n. 4052 del 7 settembre 6 N°. RIC.615 e 4927-08-2001;
d) della nota prot. n. 149636 del 27 ottobre 2006;
e) della nota prot. n. 154.939 AFT/06 del 7 novembre 2006;
f) del verbale della riunione del 31 luglio 2006;
g) della nota prot. n. 58867 del 10 aprile 2007 avente ad oggetto notifica “budget” spesa farmaceutica 2007;
h) della nota prot. n. 53842 del 29 marzo 2007, concernente monitoraggio della spesa farmaceutica;
i) della nota prot. n. 70511 del 3 maggio 2007, contenente il report per la spesa farmaceutica e specialistica anno 2006;
l) della nota prot. n. 62101 del 14 aprile 2007 avente ad oggetto MMG e PLS spesa anno 2006;
m) delle singole comunicazioni a ciascuno dei ricorrenti con l’indicazione dei relativi “budget”;
n) di ogni altro atto connesso.
La Regione Campania e l’A.S.L. BN/1 si sono costituite in giudizio opponendosi all’accoglimento del ricorso, con eccezioni in rito e nel merito.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, 1^ Sezione, con la sentenza del 2 ottobre n. 8752, ha accolto il ricorso.
2.- La Regione Campania e l’A.S.L. BN/1 hanno proposto separati appelli avverso tale sentenza deducendone la erroneità e domandandone la riforma.
La Cooperativa Samnium Medica e gli appellati in epigrafe indicati resistono all’appello chiedendo la conferma della sentenza appellata.
All’udienza pubblica del 7 novembre 2008 l’appello è stato ritenuto per la decisione.
7 N°. RIC.615 e 4927-08
DIRITTO
1.- Con la sentenza del 2 ottobre n. 8752, la 1^ Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania ha accolto il ricorso della Cooperativa Samnium Medica e dei medici di medicina generale indicati in epigrafe che si sono opposti alla previsione di un “budget” individuale di spesa annua per l’assistenza farmaceutica, specialistica e riabilitativa, ambulatoriale, semiresidenziale e residenziale, e alla fissazione di un correlato numero massimo di ricette per l’anno 2006.
La sentenza è appellata separatamente dalla Regione Campania e dalla Azienda Sanitaria Locale BN/1.
I due appelli, diretti avverso la stessa sentenza, sono riuniti e definiti
con un’unica decisione.
2.- L’appello della Regione Campania si rivela fondato.
Osserva il Collegio che la Cooperativa Samnium e i medici ricorrenti in primo grado hanno contestato la istituzione da parte della Regione del “budget” individuale di spesa per l’assistenza farmaceutica ma non hanno dedotto alcuna censura avverso gli atti con i quali da parte dei rispettivi distretti sanitari si è concretamente stabilita la misura del “budget” per ciascuno di essi e dei medici associati nella cooperativa.
Si deve, quindi, osservare che un “budget” annuale di spesa individuale per ciascun medico di assistenza primaria (MMG) e pediatra di libera scelta (PLS) e un fondo per le eventuali emergenze, sono stati istituiti, per la Regione Campania, dalla delibera8 N°. RIC.615 e 4927-08 deliberazione della Giunta regionale del 9 dicembre 2005, n. 1843, avente ad oggetto “Equilibrio economico delle Aziende Sanitarie Locali, delle Aziende Ospedaliere e della Fondazione Pascale”.
Tale deliberazione, che si prefigge, attraverso misure di riduzione e di ristrutturazione della spesa sanitaria, l’obiettivo del contenimento dei costi delle Aziende sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere, tra altre misure, dispone infatti che: “i Direttori generali delle Aziende Sanitarie locali sono tenuti alle seguenti azioni:....
budget dei singoli medici prescrittori a livello di distretto sanitario per: assistenza farmaceutica; assistenza specialistica e riabilitativa, ambulatoria, semiresidenziale e residenziale”.
La contestazione del “budget” in se, ovverosia nella sua istituzione e nella sua configurazione, pertanto, doveva essere posta in essere con la tempestiva impugnativa della deliberazione n. 1843, giacché questa, come emerge dal suo contenuto sul punto ora riferito, non è meramente programmatica, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale Amministrativo Regionale, ma direttamente istitutiva del “budget”.
La deliberazione commette ai Distretti sanitari i soli atti attuativi (da adottare peraltro dopo la individuazione dei limiti di spesa stabiliti per ciascuno di tali distretti).
Il fatto che ogni medico debba contenere le sue prescrizioni per l’assistenza farmaceutica nei limiti del “budget” che gli verrà concretamente assegnato nel 2007 è dunque certo fin dalla deliberazione n. 1843.
9 N°. RIC.615 e 4927-08
Tale deliberazione, pertanto, doveva essere impugnata nel termine decorrente dalla sua pubblicazione in quanto è l’istituzione stessa del “budget” ad essere stata ritenuta lesiva e avverso la quale sono state proposte tutte le censure con il ricorso originario.
La deliberazione n. 1843, invece, che è del 9 dicembre 2005, n. 1843, è stata tardivamente impugnata con il ricorso che ha dato origine alla presente controversia notificato solo in data 29 settembre 2006.
Il ricorso originario, pertanto, che si limita a censurare la istituzione del “budget”, contestandola per la violazione dei principi del libero esercizio della professione medica e per la compromissione dei compiti del servizio sanitario nazionale, in quanto non deduce alcuna specifica censura in ordine a tutti i numerosi altri atti impugnati deve essere dichiarato inammissibile.
L’appello della Regione Campania, in conclusione deve essere accolto e, in riforma della sentenza appellata, deve dichiararsi inammissibile il ricorso di primo grado.
L’appello della Azienda Sanitaria Locale BN/1, di conseguenza, stante la riforma della sentenza appellata, va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse.
Le spese dei due gradi del giudizio sono poste a carico degli appellati nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, riuniti gli appelli in epigrafe accoglie l’appello n. 615/2008 propo10
N°. RIC.615 e 4927-08
sto dalla Regione Campania e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso originario; dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse l’appello n. 4927/2008 proposto dalla Azienda Sanitaria Locale BN/1.
Condanna gli appellati al pagamento con vincolo di solidarietà
delle spese di giudizio che liquida in complessivi Euro 8000,00
(ottomila,00) in favore degli enti appellanti, ciascuno per la metà.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso, in Roma,in Camera di Consiglio, il 7 novembre 2008, e il 28 aprile 2009 con l'intervento dei signori:
Raffaele Iannotta Presidente
Cesare Lamberti Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere Est.
Marzio Branca Consigliere
Adolfo Metro Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Claudio Marchitiello f.to Raffaele Iannotta
IL SEGRETARIO
f.to Gaetano Navarra
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14.10.2009
11 N°. RIC.615 e 4927-08
(Art. 55,L. 27/4/1982,n. 186)
IL DIRIGENTE
f.to Elisabetta Argiolas